Boletin 10
Reformar los Bancos de Desarrollo que atienden el Agro: ¿hay una receta? [1]
Las instituciones financieras de desarrollo son de interés porque buscan cubrir la brecha entre la oferta y la demanda de servicios financieros para el sector rural. Los principales objetivos que enfrentan son: expandir la cantidad de servicios financieros en esta área y lograr convertirse en entidades rentables y sostenibles financieramente.
A fines de los años 80 y en los años 90 muchas entidades financieras de desarrollo fueron liquidadas o privatizada, desgraciadamente, en la mayoría de casos estos procesos no se tradujeron en el desarrollo financiero rural a cargo del sector privado. En varios países alrededor del mundo se buscaron reformar estas entidades relevantes para el agro, similares en objetivos a los del pasado, pero con diferentes características, con la meta de mejorar su desempeño y brindar servicios rurales adecuados.
Luego de las liquidaciones y privatizaciones se vio la necesidad de reformar este tipo de instituciones por dos motivos: primero, por la limitada atención del sector privado a zonas rurales, sobre todo desde las microfinanzas que se centraron en atender a clientes rurales de sectores específicos con mayores recursos y con una demanda financiera más adecuada a su oferta financiera; y segundo, porque el sector público tampoco consiguió sobrellevar los problemas existentes en los mercados rurales debido a problemas adicionales a estas instituciones; como no poseer ventajas en el acceso a la información de sus clientes potenciales (incluso tienden a estar en desventaja para poder hacer cumplir los contratos, por los problemas de credibilidad); y presiones políticas, que les hacen perder los incentivos para ser sostenibles y eficientes a largo plazo. El debate sobre si estas instituciones deben reformarse o cerrarse aún continúa abierto.
En este sentido, al identificarse las limitaciones que mostraron tanto el sector privado como el sector público para atender a segmentos de menores recursos se reconoce como el segundo mejor escenario, una reforma de las instituciones de desarrollo buscando superar los problemas anteriormente planteados.
Se reconoció por ejemplo, que las instituciones financieras de desarrollo pueden jugar un rol promotor actuando desde el “segundo piso”, que suelen ser menos riesgosas, más rentables e implican menos aparato burocrático (porque despiertan poco o nulo apetito político) y terminan apoyando a los intermediaros privados. Sin embargo, Trivelli y Venero (2007) indican que si estas instituciones solamente operan desde el segundo piso esto no resulta viable e identifican que la tendencia en Latinoamérica es una combinación de primer y segundo piso, que garantiza escala, presencia y legitimidad política propia del primer piso y la rentabilidad desde el segundo.
En este contexto, como es lógico las instituciones de desarrollo también enfrentan problemas, los cuales están relacionados con el limitado desarrollo de los mercados financieros rurales sobre todo para quienes poseen menos recursos; la cobertura y penetración de este tipo de instituciones en el sector rural no ha sido amplia, lo cual en parte se explica porque los hogares rurales enfrentan restricciones que limitan sus oportunidades de desarrollo tanto económico como social, por las fallas que tienen los mercados en los que participan. Este hecho unido a la vulnerabilidad de los pobladores rurales, que no cuentan con un sistema de aseguramiento, y las fallas en la “política” de las intervenciones públicas representan las principales limitaciones de la banca de desarrollo.
Reformas Exitosas de Bancos de Desarrollo: ¿qué nos muestran?
La experiencia ha mostrado que los Bancos de Desarrollo no han sido muy eficientes en la atención a zonas rurales, han recibido el apoyo constante del Estado o de los donantes para poder mantenerse operativos, y las reformas realizadas han implicado grandes costos de transacción para las instituciones con un alto riesgo político y pobres resultados. Las deficiencias se resumen en prácticas comerciales poco eficientes y prácticas “políticas”.
Sin embargo hay tres razones que explican su valor e importancia en su país y en el sector rural en específico, las cuales de desarrollan a continuación:
1. La demanda insatisfecha por productos y servicios financieros adecuados a las necesidades de los pobladores rurales, lo cual se explica porque las fallas de mercado y las políticas no han logrado ser atendidas por el sector financiero convencional ni por el microfinanciero. Esto se torna más grave para el caso del sector agropecuario y en particular para los segmentos de pequeña agricultura y de agricultura familiar.
2. Estas entidades han logrado una amplia cobertura por medio de su red de agencias, con lo que resultan ser una vía a través de la cual se dan las relaciones entre el sector público y la población rural, además son utilizadas como canales de distribución para otros servicios gubernamentales, como las transferencias condicionadas. Las instituciones de desarrollo han mostrado a lo largo de este tiempo tener como público objetivo a sectores de poco interés para la mayoría de los bancos comerciales o intermediarios financieros.
3. La existencia de experiencias que luego de un proceso de reformas han logrado exitosamente mejorar su desempeño, en cuanto a cobertura, profundización y sostenibilidad, muestra que es posible mejorar por medio de distintos mecanismos sujetos a las limitaciones particulares que ellos enfrentan, por lo que no existe una única receta a seguir.
Pese a la evidencia encontrada, existen instituciones financieras de desarrollo que han alcanzado una importante presencia en el agro y en los sectores rurales de pequeña escala, siendo un importante recurso para el desarrollo económico y la inclusión financiera de estas poblaciones. Varias de estas instituciones son bancos de desarrollo estatales que pasaron por procesos de reforma.
Para ilustrar de mejor forma el tema de las reformas “Exitosas” de instituciones financieras de desarrollo, el estudio de Trivelli y De los Ríos (2009), toma en cuenta siete experiencias, las cuales fueron seleccionadas porque presentan diferentes características. Lo común en ellas es que atienden de modo eficaz a su público objetivo, con un sector rural desatendido, y han ido mostrando “independencia política” al hacerse independientes en términos de recursos, lo cual se dio en todas ellas, incluso las que siguen siendo entidades públicas. En todos los casos lograron mantener una sostenibilidad financiera. El siguiente cuadro resume las principales características de las entidades en estudio.
CUADRO N° 1
Experiencias de Reformas Exitosas Analizadas
Qué lecciones y recomendaciones se derivan de los casos de reformas exitosas?
Los actores que dan soporte al proceso son importantes. Sin importar de qué sector provenga la reforma, sea del directorio o de técnicos, debe existir el apoyo de estructuras de soporte político por parte del gobierno que favorezca la reforma y los recursos externos para implementarlas, estos pueden ser de la entidad o de entidades externas, como es el caso de los organismos internacionales, que han jugado un rol importante en este proceso (al convencer a los gobiernos, brindar asistencia técnica y recursos financieros).
Las tres regularidades encontradas en las reformas exitosas
La crisis tras el inicio de la reforma
Antes de la reforma, las instituciones financieras alcanzaron sus peores niveles de salud financiera con la excepción del CARD de Filipina como se indica en el siguiente cuadro. Se puede que ver existe una serie de detonantes que impulsan a las instituciones a reformarse para llegar a ser más eficientes. Entre ellas se tiene por ejemplo crisis en la institución, un esquema financiero en recesión, menor capacidad financiera de sus clientes, o incluso un mayor control fiscal.
Las reformas son una salida de las instituciones financieras de desarrollo para hacerle frente a la crisis y a partir de ellas llegar a ser sostenibles. En el Cuadro N° 2 se indican cuales fueros los elementos que motivaron que se inicie el proceso de reforma en los bancos de desarrollo analizados por los autores.
CUADRO N° 2
Fuente: Trivelli y De los Ríos (2009)
La sostenibilidad como mecanismos para evitar una próxima crisis
Las entidades de desarrollo luego de llegar a un mejor manejo de sus recursos financieros, buscan tomar medidas para no volver a ser vulnerables y caer en crisis nuevamente. Para ello realizan dos tipos de medidas:
1. Buscar sostenibilidad operativa y financiera, para ello pueden tomar varias acciones de reforma, entre las principales:
- Mejorar los sistemas de procesamiento de crédito, por medio del desarrollo de sistemas de cobranza más eficientes que incluyan mejor gestión de procedimientos más definidos y estrictos que permitan conocer mejor a sus clientes. Para tener una idea del desempeño que los bancos de desarrollo analizados han tenido, ver el siguiente gráfico.
GRÁFICO N° 1
Fuente: Trivelli y De los Ríos (2009)
- Contar con un mejor manejo de personal buscando integrar un sistema de incentivos, en particular para quienes gestionan los créditos y los gerentes de las oficinas.
- Dar mayores incentivos a sus clientes, buscando asegurar una disciplina adecuada de pagos y poder brindar mejores servicios. A continuación se muestra la cantidad de clientes y el número de préstamos promedios por cada banco de desarrollo analizado por los autores (ver gráfico Nº 2).
GRÁFICO N° 2 [2]
Fuente: Trivelli y De los Ríos (2009)
- Un mejor diseño de mecanismos que permitan que la ausencia de colaterales formales no sea una barrera para obtener créditos, en particular para pequeños productores. Cambiar la tecnología tomando en cuenta los ingresos del hogar, la actividad productiva y el consumo, también en algunos casos buscando incluso sustitutos de colaterales o sustitutos, por ejemplo garantías personales, ganado, entre otros (Peck y Douglas, 2005).
- La diversificación de clientes y sectores productivos les permite seguir atendiendo a sectores de bajos recursos, tener un mejor manejo del riesgo ante diferentes características, además de favorecer la rentabilidad de la institución y la diversificación entre operaciones rurales y urbanas.
Una manera de percibir la diversificación que han realizado los bancos de desarrollo que se han analizado en el texto, es a través del porcentaje de colocaciones que destina al sector agrícola el cual se muestra en el gráfico Nº 3.
GRÁFICO N° 3
Fuente: Trivelli y De los Ríos (2009)
- Desarrollar servicios adicionales al crédito e incorporar la innovación y desarrollo de tecnologías financieras de la banca comercial. La diversificación de productos y servicios ajustados a las características de sus clientes les permite una mayor sostenibilidad.
- Blindaje ante la injerencia política, incorporando esquemas de participación del capital privado. A pesar de tener diferentes estructuras, los bancos de desarrollo sobrellevaron la injerencia política dando una autonomía operativa donde las decisiones se tomaran por la institución.
- Buscar descentralizar las decisiones, esto implica mayor sostenibilidad operativa y financiera para cada agencia.
2. Captar mayores recursos tanto privados como públicos pero manteniendo la independencia política, lo cual se busca para conseguir una mayor libertad en términos de manejo de la institución y buscando contar con más recursos, con la finalidad de poder planificar acciones a mediano y largo plazo.
Mantener los objetivos de desarrollo claros a pesar de la reforma
Los bancos de desarrollo a pesar de buscar alcanzar mejoras en su capacidad de atender clientes y ser sostenibles financieramente, no deben sacrificar su objetivo original de desarrollo, aunque el banco sea totalmente privado. La diversificación a otros sectores y clientes no rurales debe beneficiar a la institución haciéndola más rentable, permitiéndole llegar a cubrir los costos hundidos de la ampliación de sus agencias a mayores zonas rurales.
¿Qué debe buscar una reforma?
Los principales objetivos que ella debe tener son:
1. Sostenibilidad operativa y financiera, para ello deben pensar en realizar los cambios que se requieran en temas de gestión y gobiernos de la entidad financiera, y como estos afectan a sus clientes objetivo. Por ejemplo, los cambios de instituciones dedicadas íntegramente al agro, a otras orientadas a operaciones multisectoriales, o la aplicación de un enfoque comercial como mandato de la entidad.
En estas experiencias exitosas se ha mostrado que se adoptaron principios de microfinanzas y una disciplina similar a la que rige al sistema financiero.
2. Independencia y protección del poder político y buena calidad de gobierno, que son muy importantes incluso para los bancos privados, pues de no existir se generan riesgos para la entidad por las restricciones sobre la calidad del personal; son necesarios para el establecimiento de objetivos a mediano y largo plazo; y para tomar decisiones fundamentadas en presiones ajenas. Esto depende de la medida en que el gobierno del país lo asegure y refuerce.
3. Compatibilizar los objetivos de sostenibilidad y rentabilidad con los objetivos de desarrollo, esto debe tomarse en cuenta ante cualquier cambio en los procesos de la institución, y debe reforzarse en los objetivos planteados de la institución que se deben ir reforzando e ir buscando el desarrollo para poder asumir los costos acarreados al captar un sector poco desarrollado. Por ser instituciones financieras de desarrollo pueden acceder a fuentes de financiamiento del sector público y de otras entidades de desarrollo, deben considerarse para generar mayores oportunidades de desarrollo para los productos y servicios que ofrecen.
Para ilustrar lo complejo que puede ser diseñar una receta para una reforma exitosa los autores toman en cuenta el caso de tres países, la naturaleza de sus procesos de reforma y una propuesta para una reforma exitosa ajustada a cada caso.
- En China la reforma aparentemente fue solamente posible de modo real a través de las RCCs , entidades con mayor penetración en el mercado, esta reforma fue promovida desde el Estado buscando un desarrollo saludable y sostenible de la agricultura.
CUADRO Nº 3
Propuestas de Reforma del RCCS
Fuente: Cheng (2008)
- En Nigeria el proceso de reforma parece haber provenido desde fuera luego de que el Banco Mundial diera apoyo al Nigerian Agricultural Cooperative and Rural Development Bank – NACRDB, como consecuencia de sus fallidos intentos de realizar una reforma interna.
CUADRO Nº 4
Propuestas de Reforma del NACRDB
Fuente: Owolabi (2008)
- Finalmente, en el caso de Brasil la reforma la realizó el mismo Banco del Nordeste - BNB, luego de un proceso de más de 15 años que fue retroalimentándose constantemente a partir de su propia experiencia.
CUADRO Nº 5
Propuestas de Reforma del BNB
Fuente: Carvalho y Tepasse (2009)
La crisis mundial que se ha venido enfrentando los últimos dos años debe verse como una oportunidad para la Banca de Desarrollo en términos del rol que tiene en la atención al ámbito rural. También se debe buscar discutir e identificar si esta crisis puede desencadenar en nuevos procesos de reforma y el rol que tiene la Banca de Desarrollo como herramienta en la lucha contra la pobreza.
Resumen basado en “Reformar los Bancos de Desarrollo que Atienden al Agro: ¿hay una receta?" De
Carolina Trivelli y Carlos de los Ríos, estudio de caso que fue elaborado para el proyecto Promoviendo la Reforma de la Banca de Desarrollo dirigido por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), gracias al apoyo de la Fundación Ford, con fines únicamente educativos y académicos. En caso desee citar este documento, debe colocar el link correspondiente.
La información de los cuadros a continuación fueron elaborados con los datos presentados en el cuadro del texto original, titulado Experiencias de Reformas Exitosas Analizadas.
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