Bancos Públicos y Finanzas Rurales
Boletín Nº 7
La Relación entre los Bancos de Desarrollo y los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas
La pobreza en América Latina sigue siendo aún uno de los problemas más importantes que afronta la región debido a que más de un tercio de su población se encuentra bajo esta condición. En este contexto en diversos países se vienen implementando Programas de Transferencias Condicionadas, cuya principal característica es entregar dinero en efectivo a familias pobres que cumplan con algunas condiciones, entre ellas garantizar el uso de los servicios de salud y educación para sus hijos en el sistema estatal. En la mayoría de países las transferencias se entregan a las beneficiarias (en su mayoría mujeres, aunque no exclusivamente) a través de la banca de desarrollo, siendo estas entidades las encargadas de hacer llegar este subsidio directo a las familias más pobres de la región. Esta relación que se ha establecido entre las entidades financieras de desarrollo y los Programas de Transferencias Condicionadas abre una oportunidad interesante para mejorar los resultados en términos de inclusión financiera y bancarización de los estratos pobres de la población, logrando que un mayor número de familias pobres, incluso del sector rural, usen y accedan a servicios financieros. Es decir, a partir de los programas de transferencias monetarias condicionadas nuevos segmentos de la población se pueden convertir en clientes de la banca, al menos de la banca de desarrollo, o de cualquier entidad financiera.
En este boletín se analizará, en primer lugar cuál es la importancia de la banca de desarrollo dentro del sistema financiero de seis países de la región que cuentan con programas sociales de este tipo. En segundo lugar, se analizará cuales son los programas de transferencias condicionales de cada país, para luego, en tercer lugar, analizar la relación que se ha establecido entre el sistema financiero, la banca de desarrollo y los programas sociales de transferencias condicionadas en cada país analizado. Finalmente, se presentan los productos financieros que la banca de desarrollo ha implementado para la entrega de las transferencias monetarias condicionadas y aquellos que tienen potencial de ser implementados en un futuro, para lograr que más familias de menores recursos sean incorporadas en el mercado de servicios financieros, como paso necesario en un proceso mayor de inclusión e integración.
1. ¿Qué tan importante es la banca de desarrollo en el sistema bancario de cada país?
La banca de desarrollo en los 6 países analizados (Chile, Colombia, Ecuador, México, Guatemala y Perú) tiene una importancia limitada en cuanto al porcentaje de colocaciones, activos y número total de agencias que poseen. Sin embargo, tiene una presencia importante en las zonas no metropolitanas (descentralizadas). Así mismo, son relevantes en cuanto a su presencia como fuente de colocaciones en el sector agropecuario (ver cuadro Nº 1). En este sentido la participación de los bancos de desarrollo entre el total de bancos que conformar el sistema bancarios de cada país, es de 8,5% en promedio, siendo mayor en el caso de Perú y Chile y menor en el caso de Guatemala y México. Estas variaciones se deben a dos razones, en primer lugar en Guatemala existe un sólo banco de desarrollo en todo el sistema (Banrural S.A.) y en el caso de México si bien el número de bancos de desarrollo es el mismo que en Perú, el número de bancos del sistema bancario es 5 veces mayor que el número de bancos que hay en Perú. Sin embargo, la presencia de este tipo de instituciones en el total de bancos del sistema no supera en ninguno de los casos el 16%. La banca de desarrollo apenas bordea el 10% del total de colocaciones y el 11.3% del total de activos.
Sin embargo, cuando se analiza su relevancia en cuanto a su cobertura geográfica, así como las colocaciones que hacen en el sector agropecuario, encontramos que este tipo de entidades tienen un peso importante dentro del total de agencias descentralizadas bancarias de cada país y en el porcentaje de crédito que coloca el sistema en el sector agropecuario, explicando en promedio el 27,3% y el 29,5% respectivamente, llegando a superar el 58% de las colocaciones agropecuarias en el caso de Colombia y el 30% en Chile, Ecuador y México.
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Cuadro Nº 1
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Representación de el Banca de Desarrollo en los países de análisis (*)
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País
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Participación en el total de ... del sistema bancario?
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Nº de bancos
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agencias
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agencias descentralizadas(*)
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activos
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colocaciones
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colocaciones agropecuarias
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Perú
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16,0%
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24,6%
|
45,2%
|
15,0%
|
5,0%
|
1,4%
|
|
Chile
|
11,5%
|
22,2%
|
27,5%
|
17,3%
|
16,0%
|
29,1%
|
|
Colombia (a)
|
5,6%
|
16,6%
|
n.d.
|
5,8%
|
3,9%
|
58,0%
|
|
Ecuador
|
7,4%
|
43,9%
|
45,1%
|
8,3%
|
5,8%
|
32,0%
|
|
Guatemala
|
4,2%
|
22,4%
|
29,2%
|
18,7%
|
20,0%
|
19,2%
|
|
México
|
6,5%
|
6,8%
|
7,4%
|
2,8%
|
0,8%
|
37,5%
|
|
Promedio
|
8,5%
|
19,0%
|
27,3%
|
11,3%
|
9,5%
|
29,53
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(*) Se considera agencias descentralizadas a todas aquellas que operan fuera de la capital del país
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(a) No se considera la banco de segundo piso, para no duplicar el monto de los fondos
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Fuente: Página Web de los órganos reguladores de cada país y de la Institución
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Elaboración : IEP
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2. Resumen de los Programas de Transferencias Condicionadas que hay en cada país.
Los Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina se caracterizan por entregar dinero en efectivo, a través de distintos instrumentos, a las familias más pobres del país a cambio de que estas cumplan con ciertos requisitos relacionados con el control de la salud de sus hijos y la asistencia regular al centro educativo de los mismos (ver cuadro Nº 2). En los seis países incluidos en el análisis, este tipo de programas tienen en promedio 8 años de experiencia, los más antiguos son los programas: “Oportunidades” y “Procampo” de México que tienen más de 12 años de funcionamiento con buenos resultados y los más recientes son el de “Mi familia Progresa” de Guatemala y el programa “Juntos” de Perú.
Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas de estos 6 países benefician a más de 11 millones de hogares pobres, de estos el 65% son hogares de México. El monto de la transferencia se encuentra en un rango de US$ 10 –US$ 85 dólares, siendo lo más común que se pague entre 20 y 30 dólares por familia. En algunos casos los pagos se hacen mensualmente y en otros cada dos meses usando para ello diferentes tipos de instituciones, destacando la presencia de la banca de desarrollo debido a su naturaleza, que funciona como entidad pública en la mayoría de países de la región.
| Cuadro Nº 2 |
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| Programas de Transferencias Condicionales que hay en cada país en análisis |
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Nombre del Programa
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Antigüedad a diciembre del 2008
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Monto mensual del subsidio en US$
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Nº de hogares beneficiados
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| Perú |
Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres -JUNTOS |
3
|
US$ 33,3 |
416,494
|
| Chile |
Sistema Chile Solidario (bono) |
7
|
US$ 20 los primeros 6 meses |
290,123
|
| US$ 15 del 7mo y 12vo mes |
| US$ 10 del 13vo al 18vo mes. |
| US$ 5 los últimos 6 meses |
| Colombia (*) |
Familias en Acción |
9
|
Pagos bimensuales de: |
2'050,000
|
| US$ 50 de nutrición |
| US$ 15 de educación primaria |
| US$ 30 de educación secundaria |
| Ecuador |
Bono de Desarrollo Humano,antes Bono Solidario |
10
|
US$ 30 |
1'200,000
|
| Guatemala |
Mi Familia Progresa |
1
|
US$ 20 por educación US$ 20 por alimentación |
280,998
|
| México |
A. Programa de Desarrollo Humano -Oportunidades |
12
|
US$ 62 (1) |
5'000,000
|
| B. Programa de Apoyos Directos al Campo |
14
|
US$ 85(2) |
2'400,000
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| (1) Incluye el último incremento de $120 pesos por el alza de los alimentos |
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| (2) Por hectárea de terreno una o dos veces al año, de acuerdo con el cultivo |
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| Fuente: Diagnóstico de los distintos países del Proyecto Capital. www.proyectocapital.org |
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| Elaboración: IEP |
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3. Relación entre los Bancos de Desarrollo y los Programas de Transferencias Monetarias Condicionales
La relación que han establecido las instituciones de desarrollo y los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, se puede ver que todos los programas sociales bajo esta modalidad transfieren el dinero a las familias a través de diferentes instituciones, destacando la presencia de la banca de desarrollo. Salvo algunas excepciones, las entregas se hacen a través de una amplia red de sucursales descentralizadas (como en zonas rurales muy alejadas, por ejemplo, donde los propios intermediarios han generado opciones alternativas para estos casos, como el envío de empresas de traslado de valores, o el uso de otras oficinas públicas, como el sistema postal).
El principal problema que enfrentan las instituciones financieras es el elevado costo que este tipo de transferencias implica sobre todo en las zonas. más alejadas de los países. Sin embargo, hay que reconocer que en la mayoría de casos estos costos o comisiones por la entrega de la transferencia son asumidos íntegramente por el programa social. Un segundo problema, en orden de importancia, que enfrentan estas instituciones financieras es que aún no se han desarrollado productos y servicios financieros que se adecuen a las necesidades de las familias beneficiarias de los programas de transferencias monetarias condicionadas (en su mayoría en condición de pobreza o pobreza extrema). Productos y servicios que podrían permitir un proceso real de inclusión financiera, permitiendo a los beneficiarios de estas transferencias el convertirse en clientes de las entidades financieras. Si bien son un segmento de clientes distinto, de bajos recursos, es posible que se logren desarrollar productos atractivos para ellos y atractivos para las entidades sobre todo tomando en cuenta la gran escala de beneficiarios de estos programas. Un tercer problema para las entidades financieras de desarrollo está relacionado con el hecho de que a partir del momento que empiezan a entregar las transferencias, tienen un manejo distinto de liquidez a lo largo del mes, debido a que en unos pocos días (generalmente a fin de mes) tienen una demanda por dinero en efectivo enorme, lo que determina que la entidad tenga que prever con anticipación los flujos de efectivo que a diferencia del pasado son mayores. Finalmente un cuarto problema esta relacionado con la congestión de sus agencias descentralizadas que por naturaleza son pequeñas y no estaban preparadas para atender en un determinado número de días a un flujo tan grande de clientes.
En el caso del Perú, las transferencias se hacen a través del Banco de la Nación, las cuales se entregan en los centros poblados y capitales de distrito a través de su amplia red de agencias. Cuando no hay agencia a distancia razonable se utiliza una empresa transportadora de dinero contratada para este fin. La comisión que cobra en ambas modalidades de entrega es diferente, siendo mucho más elevado el costo de la transportadora , que la comisión que cobra el banco por la operación de transferencia y/o administración de la cuenta de ahorros.
En el caso de Chile las transferencias se hacen por medio del Instituto de Normalización Provisional (INP) quien se encarga de transferir el dinero a través de diferentes medios, entre ellos el BancoEstado, pero se debe tener en cuenta que no es el principal medio. Las transferencias pueden ser en efectivo o en cheque (este producto esta bien difundido en el sistema financiero de Chile), en el caso de que el titular este discapacitado o enfermo, un módulo denominado INP, visita su domicilio para hacerles llegar el subsidio, siendo este mecanismo usado con más frecuencia en las zonas urbanas. No tenemos un estimado del costo de transferir el dinero al INP, el cuál es diferente en cada caso debido a la variedad de medios que usa para la entrega del subsidio.
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Cuadro Nº 3
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Relación del Sistema Financiero y los Programas de Transferencias Condicionadas
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País
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Medio de pago y % de cobertura
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Forma de entrega
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Puntos de entrega
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Problemas
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Perú
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Banco de la Nación: Transportadora (41.6%)
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En efectivo
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Centros poblados y capital del distrito
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Funcionarios no hablan el idioma nativo y no conocen bien el mecanismo de entrega
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Banco de la Nación: Agencias (58.4%)
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En cuentas de ahorro sin límite de operaciones
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Red de agencias del BN
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Accede a los servicios de un cuenta de ahorros
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Chile
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Instituto de Normalización Provisional (INP)
(100%)
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En efectivo, en cheques y depósitos bancarios directos
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En sus sucursales, por correo, en Sucursales del BancoEstado y otros Bancos y una Móvil del INP
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No hay relación directa entre el sistema financieros y los beneficiarios, lo determina la INP
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Colombia
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Banco Agrario –ASSENDA (100%)
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Sucursales bancarias, colegios u oficina temporal para dar el pago.
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Cuentas de ahorro electrónicas y tarjetas de débito
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Capacitar en el uso de cuentas y tarjetas de débito en campañas masivas
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Ecuador
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BANRED, conformado por 43 entidades financieras (100%)
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Bancos, Cooperativas, Mutualistas y BNF
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Entrega en efectivo de la entidades supervisadas
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No se desarrollan servicios financieros para este grupo
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Guatemala
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Banrural S.A.
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Entidad Bancaria
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Entrega Monetaria en efectivo
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Aún no se usan otros servicios financieros
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México
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Telecomm México
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Efectivo (51.7%)
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3,500 puntos de entrega: Localidades cercanas a los beneficiarios
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Costos de transacción altos
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Bansefi
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Entrega efectivo ensobretado (23.7 %)
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457 sucursales de Bansefi
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Bansefi y 12 cajas de Ahorro
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Abono en cuenta corriente ahorros a la vista (24.6%)
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457 sucursales de Bansefi y de 200 sociedades de Ahorro y Crédito Popular
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Elaboración: IEP.
En el caso de Colombia, en la actualidad las transferencias se hacen por medio del Banco Agrario. Hasta hace un año las transferencias se hacían por diferentes bancos, sin embargo en el último año, el Estado licitó para que una sola institución financiera transfiera dinero a los beneficiarios, siendo parte del convenio que la entidad ofrezca servicios adicionales a los beneficiarios del programa. En principio el Banagrario de Colombia está haciendo una campaña masiva para capacitar y enseñar a usar a las cuentas de ahorro, en las que se deposita el subsidio directo y en el uso de las tarjetas de débito y cajeros automáticos. La comisión que cobra el banco por esta transacción se estima que el monto máximo bordea los US$ 9,8 dólares por beneficiario (puede variar esta comisión de acuerdo a la situación geográfica del beneficiario), la cual es asumida íntegramente por el programa social, es decir que no se no se reafectado el monto del subsidio que recibe cada familia.
En el caso de Ecuador, la Institución encargada de transferir el dinero a los beneficiarios finales es BANRED, que agrupa a más de 43 entidades financieras reguladas, entre las que se encuentra el Banco Nacional de Fomento, con una red importante de agencias descentralizadas que entregan la transferencia en efectivo. Como es característico en la mayoría de países no se han desarrollado los servicios financieros tradicionales u otro tipo de servicios financieros que podrían integrar a este grupo de beneficiarios como posibles clientes al mercado de crédito. El costo de la comisión por la transferencia mensual en promedio bordea los 0.4 centavos de dólar.
En el caso de Guatemala el Programa Social “Mi Familia Progresa” recién tiene un año de vigencia, sin embargo ya se han beneficiado más de 280 mil familias, un número muy parecido al de Chile que ya tiene 7 años de vigencia. La transferencia se hace únicamente por una sola entidad que en este caso es el Banco de Desarrollo Rural –Banrural S.A. la cual entrega dinero en efectivo y aún no ha implementado otros servicios financieros, como cuantas de ahorro. Sin embargo, los funcionarios de dicha entidad manifiestan que el costo de la transferencia (US$ 0.44) es mínimo debido a que en el futuro inmediato estas familias se puedan convertir en potenciales clientes de la entidad, para los cuales están diseñando productos adecuados a sus necesidades.
México es el país con mayor experiencia en la implementación de programas de transferencias condicionadas, las transferencias en estos países se hacen a través de 3 medios, el primero es mediante la empresa de correos y telégrafos de México –Telecomm, la cual transfiere o distribuye dinero a más del 50% de los beneficiarios, la segunda, es a través del banco de desarrollo Bansefi que entrega el dinero a través de su red de agencias y la tercera, es mediante un convenio que tiene Bansefi con otras 200 sociedades de Ahorro y Crédito asociadas en “L@ Red de
la Gente ”, esta última es la más importante en términos de bancarización a las familias porque se hace un abono en cuenta corriente o en una cuenta de ahorros a la vista, claro que esta ultima esta condicionada a todos aquellos beneficiarios que vivan o que estén ubicados a 10Km. como máximo de una sucursal de Bansefi o de la entidades asociada a L@ Red de
la Gente. En este caso, también se les impone ciertas restricciones en el uso de la cuenta de ahorros en la que tienen la libertad de hacer hasta dos operaciones gratis, mediante un cajero automático, en caso contrario, tienen que pagar una comisión por exceso de operaciones. El monto de la comisión es variable, Bansefi, cobra aproximadamente 2,25 dólares por la transferencia, mientras que Telecom es más caro debido al costo variable que aplica de acuerdo al monto de la transferencia. En la actualidad, Oportunidades está innovando sus sistemas de pago de las transferencias para incluir el uso de tarjetas de débito y POS, entre otros.
Cuadro Nº 4
Monto de la comisión por transferencia (US$)
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País
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Medio de pago
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Monto de la comisión
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Perú
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Banco de la Nación: Transportadora
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4,0
|
|
Banco de la Nación: Agencias
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0,7
|
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Chile
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INP (incluye BancoEstado)
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n.d.
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Colombia
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Banco Agropecuario –ASSENDA S.A.
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9,8(*)
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Ecuador
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BANRED
|
0,40
|
|
Guatemala
|
Banrural S.A.
|
0,44
|
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México
|
Telecomm México (considera el monto fijo más el porcentaje en relación al monto)
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5,7
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|
Bansefi directo o por agencia
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2,25
|
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L@ Red de la Gente: Bansefi y 12 cajas de Ahorro
|
2,25
|
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Promedio
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|
3,19
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(*) Como monto máximo, en general es menos de acuerdo a la ubicación geográfica
Elaboración: IEP.
En cuanto a la comisión que cobran las entidades por las transferencias, es variable, siendo el promedio de US$ 3,19 dólares. Los mayores costos de transacción asociados a esta comisión, están relacionados a formas de pago que transportan el dinero hasta los centros poblados más alejados mediante empresas particulares especializadas en este rubro, dado que implica un mayor riesgo como es el caso de la transportadora del Banco de la Nación en Perú, el Banco Agropecuario en Colombia y Telecomm en México.
4. Productos financieros que se han desarrollado o se podrían diseñar en los banco de desarrollo para los beneficiarios de los programas sociales
Como se aprecia en el cuadro siguiente aun son pocos los productos y servicios financieros que se han desarrollado a partir de la relación entre entidades financieras de desarrollo y programas de transferencias condicionadas. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la relación entre ambos es relativamente reciente y que es probable que con el tiempo surjan nuevos productos.
Cuadro Nº 5
Productos financieros de la banca de Desarrollo (US$)
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País/Banco de desarrollo
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Productos que opera la Banca de Desarrollo, para la entrega de las Transferencias Condicionadas
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Perú –Banco de la Nación
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Transferencias de efectivo y depósito en un cuenta de ahorro sin límite de operaciones
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Chile –BancoEstado
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En caso el beneficiario es poseedor de algún tipo de cuenta en BancoEstado, entonces se le deposita en la cuenta. Si no es cliente, puede recibir el subsidio en el banco como transferencia.
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Colombia- Banagrario de Colombia
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Cuentas de ahorro, tarjetas de débito y el compromiso de implementar otros servicios financieros adicionales.
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Ecuador –Banco Nacional de Fomento
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Transferencia en efectivo.
|
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Guatemala –Banrural S.A.
|
Transferencia en efectivo.
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México -Bansefi
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25% del total de beneficiario tiene cuenta de ahorros
|
Elaboración: IEP.
Los productos y servicios financieros de la banca de desarrollo que más usan los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas son las transferencias mensuales y las cuentas de ahorro a la vista. Como se puede ver en el cuadro Nº 5 en tres experiencias, de las 6 en estudio, los beneficiarios tienen cuentas de ahorro, cuyo costo de mantenimiento es asumido por el Programa Social. En algunos casos las cuentas tienen un límite de operaciones y en caso el cliente exceda este número se el aplica una comisión que paga el cliente directamente. Por otro lado, en la mayoría de casos el programa social hace transferencias mensuales a nombre de los beneficiarios, para no incurrir en costos de mantenimiento de cuenta de ahorro o simplemente porque aun no exploraron esa opción. Un caso peculiar es el de Chile que usa diferentes instrumentos financieros para hacer llegar el subsidio a los beneficiarios, gracias a que en su sistema financiero se han desarrollado otro tipo de productos financieros como es el uso de cheques, entonces la entidad encargada de transferir dinero (INP) busca la forma más barata de llegar a todos los beneficiarios, por ejemplo, sí el beneficiario tiene una cuenta de ahorros o cuenta corriente activa en cualquier banco, se le deposita mensualmente el subsidio en esa cuenta. En caso contrario le hacen llegar un cheque a su domicilio o simplemente hace una transferencia mensual a su nombre.
A partir del análisis anterior se puede concluir que la banca de desarrollo podría ofrecer una serie de servicios adicionales a los beneficiarios de los programas sociales aprovechando la relación que se ha establecido con ellos. Estos servicios podrían ser , la introducción de cuentas de ahorro a la vista y a plazo; el uso de las tarjetas de débito y de los cajeros automáticos; el uso de monederos electrónicos (tarjetas que sirven para cobrar las transferencias ya sea por ventanilla o a través de cajeros electrónico); el uso de servicios bancarios para recibir y enviar remesas al interior del país o al exterior en caso de países como Guatemala o México que tiene una población importante en Estados Unidos; la compra y venta de dólares de una forma garantizada, tal vez con un tipo de cambio preferencial, la introducción de Microseguros, el uso de nuevas tecnologías –como la telefonía móvil- , entre otros.
Finalmente, es necesario resaltar que el monto total de las Transferencias Monetaria Condicionadas en cada país es diferente, siendo los montos más importantes en el caso de Colombia y México, debido a la cobertura que tienen estos programas. En cuanto a la importancia que tienen estos montos para las entidades de desarrollo que transfieren el dinero se puede observar que representan apenas el 4,4%, los cual estaría indicando que si bien es una oportunidad para la banca de desarrollo intermediar estos fondos, los mismos no son tan importantes en termino de sus colocaciones, tal como se puede ver en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº 6
Monto total de las transferencias en cada país y su representación en
términos de los activos de cada banco (US$)
|
País/Banco de desarrollo
|
Monto total de las transferencias por país
(millones de US$ dólares)
|
% del total de colocaciones del banco de desarrollo
|
|
Perú –Banco de la Nación
|
13.9
|
1.5%
|
|
Chile –BancoEstado
|
5,8
|
0.05%
|
|
Colombia- Banagrario de Colombia
|
381
|
16.7%
|
|
Ecuador –Banco Nacional de Fomento
|
36.0
|
7.6%
|
|
Guatemala –Banrural S.A.
|
11,2
|
0.6%
|
|
México –Bansefi(*)
|
310
|
61%
|
|
Promedio
|
189.9
|
4.4%
|
(*) Sólo considera el caso de Oportunidades. Otro aspecto que se debe tener en cuenta es
Bansefi no tiene una cartera importante de crédito, por eso en este caso se hace el ratio en
relación al total de depósitos.
Fuente: Páginas Web de los bancos de desarrollo y de los programas sociales
Elaboración: IEP
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